Архангельск и область: делёж или разница подходов?

Активные дискуссии по поводу бюджета сегодня идут не только в Архангельской области. В них отразились как нужды городов и регионов, так и расхождения в оценках: какова реальная роль областных столиц? Как должны распределяться ресурсы? Может ли областной центр получать больше ресурсов только за свою «центральную» роль, и в чём она заключается?

Обозреватель сайта "Норд портал" Андрей Привалов анализирует, каковы причины тяги города Архангельска к деньгам, которые должны идти на областное здравоохранение и полицию. 
 
Обязательства и доходы

Передать области часть местных бюджетов приходится по объективным причинам: изменилось федеральное законодательство, и теперь за медицинскую помощь отвечают регионы. Законопроект, внесенный областью и принятый депутатами уже во втором чтении, закрывает расходы на эту помощь за счёт налога на имущество организаций и части НДФЛ (налога на доходы физических лиц): если раньше в местные бюджеты отчислялось 16% НДФЛ, то теперь муниципалитетам остаётся только 10%.

В порядке «утешительного приза» местные бюджеты получают все 100% от налога, который выплачивают предприниматели, работающие на основе патента (вид упрощенного налогообложения).

Тревога местных властей понятна и обоснована. Редкий депутат готов отдавать бюджетные доходы без боя. Но ситуация выглядит не так однозначно, если увидеть всю картину в целом. А о ней мало говорят даже официальные источники: на областной бюджет в 2012-м ложится отнюдь не единственная «медицинская» функция.

Во-первых, после настойчивых усилий дорожников наконец восстанавливается дорожный фонд. Во-вторых, увеличивается обязательный объём гарантий по программе бесплатной медпомощи. В-третьих, Минфин РФ отдаёт на региональный уровень целый пакет полномочий – по образованию, мерам социальной поддержки и т.п., которые обойдутся Архангельской области более чем в 2 млрд рублей. В целом расходные обязательства региона в следующем году вырастут на 6,2 млрд. Доходы, которые область планирует получить за счёт перераспределения налогов, не покрывают и половины этой суммы.

Поскольку поступления от НДФЛ и объёмы медицинской помощи у муниципалитетов сильно различаются, многие даже сэкономят существенные суммы – они передают региону больше расходов, чем доходов. Но областной центр, оказавшись в менее выгодном положении, принял встречные меры, чтобы восполнить бюджетные потери.

Альтернативный законопроект был внесён мэром Архангельска Виктором Павленко. В нём предлагалось получить доступ к НДФЛ иначе: закрепив за поселениями региона постоянный процент (10%) от поступлений этого налога в областной бюджет. Эти суммы должны были бы направляться поселениям на выравнивание бюджетной обеспеченности. В настоящее время такие дотации распределяются по методике – для каждого поселения отдельно, чтобы их бюджеты получали необходимый минимум средств.

Поэтому главный вопрос, который сразу задали финансисты, – какими расчётами подкреплена цифра 10%, и на что конкретно будут направляться эти деньги? Напомним, что поселений в нашей области более двухсот. Среди них и Архангельск, который выполняет полномочия поселения и городского округа одновременно – поэтому тоже мог бы рассчитывать на повышение дотаций. Но на уровне сёл и посёлков полномочий не так много.

Вряд ли кто-то будет возражать, что дополнительные деньги на этом уровне самоуправления не помешают. Можно и механически увеличить их объём, но разумнее всё же менять методику, если такая необходимость назрела. В последний раз она менялась в 2009 году. Теперь нужна консолидированная позиция муниципалов: к ней обычно не остаются глухими ни депутаты, ни чиновники, особенно если запрос местных властей «оцифрован», то есть подкреплен планами и расчётами.

Резервный вариант

Архангельская городская Дума подготовила еще один законопроект, чтобы восполнить снижение доходной базы — «О статусе административного центра Архангельской области».

В качестве полномочий областного центра проект в основном называет обычные функции города, которые он выполняет и сегодня: общественный транспорт, дороги, озеленение и т.п. Но на эти функции Архангельску нужно отдельное финансовое обеспечение. Получать его, согласно законопроекту, город должен из регионального бюджета в виде различных трансфертов. Их предлагаемый объём – не менее 2% всех доходов областной казны.

В пояснительной записке к проекту депутаты городской Думы написали следующее: «Хотя полномочия органов местного самоуправления муниципального образования «Город Архангельск» как административного центра Архангельской области и как муниципального образования – городского округа существенно не отличаются (…), расходов на решение вопросов местного значения город Архангельск несёт существенно выше [так в тексте. – Прим. ред.], поскольку расходы на статус административного центра – это, прежде всего, расходы на инфраструктуру, которой пользуются все жители области. Приезжая в город, им необходимо проехать на общественном транспорте, пройти по чистым, светлым и благоустроенным улицам, посетить областные учреждения и организации» (для самих архангелогородцев, видимо, всё это необязательно).

Ещё одна правовая новация в законопроекте – особые отношения муниципальных органов с региональными. В связи со статусом административного центра городские депутаты предложили регулировать их договорами (очевидно, по примеру договора с НАО). В областном правительстве заметили, что это противоречит федеральному законодательству, и если отношения будут определяться договором, назначение самого закона становится не очень ясным.

Однако даже суровые чиновники из областного минфина, которые ориентируются только на экономию, не возражают, что Архангельску нужно «особое внимание». Вопрос лишь в том, какое именно. Решение, предложенное областью, – разработать целевую программу с конкретными мероприятиями. Регион готов идти навстречу и даже назвал примерный объём финансирования: не менее 250 млн рублей; но эту сумму городу придётся обосновать и отстаивать.

Дело принципов

Мы настолько привыкли к системе социальных обязательств, что за цифрами теряем суть дела. А суть дела, как бы странно это ни звучало для депутатов, вовсе не в дележе бюджетных средств.

Бюджеты всех уровней сверху донизу – всего лишь способ распределения. Для чего, на какой основе, почему именно так должно быть устроено это распределение? Кто и за что должен отвечать – не будем говорить «по справедливости» (ее как раз понимают по-разному), но хотя бы по ситуации, в нынешней структуре обязательств?

И тут самое интересное: в законопроектах о межбюджетных отношениях проявилась разница подходов, разница принципов. За дискуссией о суммах доходов стоит куда более глубокий и давний спор – спор разных представлений. Представлений о том, чем сегодня является регион, чем является его центр и что служит для них «источником бесперебойного питания».

Все соглашаются с тем, что областная столица выступает локомотивом роста. И не только в Архангельской области: для России с её традиционной централизацией это обычная картина в любом регионе с редкими исключениями. Но локомотив – не то, что просто впереди, на первом месте (по доходам, по концентрации ресурсов, по качеству социального обеспечения). Локомотив вытягивает за собой весь состав. Если трезво оценить состояние многих районных больниц, мало кто будет сомневаться: вытягивать их необходимо. И все районы не в силах вытянуть себя сами. Но как только доходит до дела, и Архангельску действительно приходится стать локомотивом, оказывается, что работа эта вовсе не такая светлая и праздничная, и для неё нужна финансовая база.

Мало назваться лидером – что в коллективе, что в экономике, что в регионе. Лидер и несёт основную нагрузку.
Разговор об этой нагрузке никогда не проходит гладко. Нынешние дебаты, вовсю идущие еще до сессии, позволяют, по крайней мере, представить полный спектр взглядов: из каких позиций депутаты и чиновники видят бюджет? Что это – цель, главный ресурс, ради которого они получают полномочия и который нужно всеми способами оставить за собой, или инструмент для конкретных задач? Важность ресурсов не отменить, любой муниципалитет в них заинтересован. Лишь бы не упустить из виду сами задачи. Масштаб их, как видим, меняется.

Еще одна важная деталь: дискуссия сделала явной само устройство области, и не только нашей. Сейчас среднестатистический регион централизован почти так же, как вся страна. Столица, которая стягивает на себя кадры и бюджетные средства (Москва в миниатюре, причем с соответствующими амбициями), и «провинция в провинции», районы и посёлки, чьи заботы плохо видны из этого центра. Решение в пользу архангельской провинции воспринимается в Архангельске столь же болезненно, как и в Москве – любое решение в пользу регионов.

Заметим, что речь идёт не о борьбе за инвестора, не о выборе площадки под новое производство, а о перераспределении бюджетных средств. Можете ли вы вспомнить случай, когда мэрия, чиновники, депутаты городского и областного уровня так же активно перетягивали на свою территорию какой-либо промышленный проект, предлагали свои варианты поддержки, обсуждали их и делили ответственность? Когда основным предметом споров станут такие проекты, это послужит чётким сигналом: депутаты поняли, что жизнь области не сводится к бюджету, и всерьёз задумались о будущем развитии. Тогда будет прирастать и налоговая база для бюджетных нужд.